近年来,“绿水青山就是金山银山”理念深入人心,中央生态环境保护督察作为生态文明建设的重要制度支撑,在破解环境治理难题、推动绿色发展方面成效显著。《生态环境保护督察工作条例》明确提出的“精准科学、客观公正”整改要求,是确保督察效能落地的关键。然而在基层实践中,部分地区在政策执行过程中出现了理解偏差与操作失当,将合规转型企业卷入发展困境。河南省环山环保科技有限公司(下称“环山环保”)的相关经历颇具代表性:投资十亿元、手续完备且纳入中央督察整改方案的重点环保项目,因地方部门的政策执行调整陷入停产困境,巨额投资面临风险。本文结合该案例,探讨基层政策执行与中央精神的契合路径,剖析实践中存在的梗阻问题,为环保督察整改规范化提供参考。

　　一、合规转型与发展梗阻:重点环保项目的发展波折

　　环山环保的项目布局,源于企业响应绿色发展号召的转型实践。为优化产业结构、提升环保治理能力,企业计划对两条旧水泥熟料生产线实施异地技改合并,新建一条技术更先进、能耗更低的日产5500吨生产线。该项目兼具经济价值与生态效益,既是河南省2023年度“三个一批”重点项目,可带动160人就业、贡献稳定税收,同时能协同处置10万吨垃圾发电飞灰,有效缓解区域危废处置压力,实现生态效益与经济效益的协同发展。

　　该项目的审批流程严格遵循现行政策规范,合规性具备充分依据。立项阶段,河南省工信厅就相关政策适用问题专门函询国家工信部原材料工业司,获工原函〔2021〕508号明确回复;后续依据当时生效的《水泥玻璃行业产能置换实施办法》(工信部原〔2021〕80号,下称“80号文”),因符合“当地发展规划调整导致企业搬迁且未享受退出产能资金奖补”的豁免情形,无需另行制定产能置换方案;经河南省发改委、工信厅等多部门“两高”项目会商联审后,2022年5月12日河南省工信厅发布公告确认产能置换事宜合规,企业顺利完成各项行政许可手续。

　　拿到许可后,环山环保累计投入十亿元完成项目建设,2023年10月成功点火试车。就在项目即将释放综合效益、步入良性运营轨道之际,2024年2月27日,第三轮中央环保督察组向河南反馈相关意见,提及该项目产能置换存在优化空间,指出地方在审核环节需进一步强化把关。这一反馈本为规范项目运营、提升整改质效提供了方向,却因基层执行层面的认知差异与操作调整,让合规企业陷入发展困境。

　　二、政策导向与基层实践:整改过程中的认知与执行偏差

　　中央环保督察的核心宗旨是“以督促改、以改促治”,兼顾问题解决与企业合法权益保护,坚决杜绝“一刀切”“先停再说”的简单化处理方式。《生态环境保护督察工作条例》明确要求,整改措施需兼顾合法性、可行性与历史背景,精准对接实际情况。从该项目整改方案的迭代过程来看,中央层面始终坚持客观公正原则,充分吸纳合理诉求,逐步明晰整改方向,凸显了精准整改的核心导向。

　　2024年3月10日,河南首轮整改征求意见稿对项目历史合规性考量不足,提出的产能替代要求与政策初衷存在偏差;同年3月底,经地方进一步梳理政策依据、修正认知后,上报的整改方案调整为结合“可不制定产能置换方案”的政策条款,聚焦产能合规性补充完善相关手续;2024年4月3日,中央督察组明确建议按照“依法依规整改超产能问题”的方向推进,认可了项目前期产能置换的合规基础,将整改焦点精准锁定在生产流程规范上;2024年10月10日,经党中央、国务院批准的最终整改方案,进一步明确核心整改要求为“依法依规规范超产能相关行为”,为企业划定了清晰的整改路径,也明确了政策执行的边界与尺度。

　　对于环山环保而言,规范生产流程、整改超产能相关问题处于企业能力范围之内,企业也主动表态将积极配合整改工作。但值得关注的是,在最终整改方案尚未公开、企业陈述申辩等法定权利未充分保障的情况下,河南省工信厅于2024年7月8日作出撤销此前产能置换公告的决定,导致企业合法生产资质受到影响,进而引发市场监管部门生产许可办理的连锁反应,项目陷入停产状态。中央最终整改方案公布后,新乡市工信局也调整了此前对项目合规性的认定,按照省级部门相关要求推进整改,与中央明确的整改导向形成偏差,导致项目整改陷入僵局。

　　三、实践反思:政策执行中的责任与边界考量

　　环山环保项目所面临的困境,并非单纯的政策执行偏差,更折射出基层在环保督察整改中,如何平衡整改要求与企业权益、坚守法治边界的现实课题。中央生态环境保护督察工作领导小组办公室多次强调,整改工作要严禁“一刀切”“层层加码”,对政策理解偏差、执行不到位的情况需及时纠正,这一要求为基层整改工作划定了红线。

　　从省级工信部门的操作来看,存在政策理解与程序规范两方面的优化空间。在政策适用上,未能充分衔接中央最终整改方案对项目产能置换合规性的认定,延续了此前的整改思路,与中央精准整改的导向存在偏差;在程序规范上,依据《行政许可法》,撤销已生效的行政许可需履行告知、听证、说明理由等法定程序,同时应对企业基于合法许可产生的信赖利益予以妥善考量,而此次撤销决定的作出未完全落实上述程序要求,将整改压力过度传导至企业,影响了政策执行的公信力。此外,在政策溯及力方面,2024年新产能置换办法明确了施行时间与过渡期安排,对已公告生效的项目应遵循“法不溯及既往”原则,避免用新政策否定既往合规操作,这一法治原则在执行中未能充分体现。

　　市级相关部门作为基层整改实施主体,同样面临政策执行与属地责任的平衡难题。新乡市工信局起初已明确项目合规依据,但后续调整认定意见,跟随省级部门整改方向推进工作,未能充分发挥属地部门沟通协调、纾困解难的作用,未能有效兼顾整改要求与企业合法权益,一定程度上加剧了项目困境。

　　四、优化路径:以精准执行守护政策初心与企业信心

　　一个兼具就业保障、税收贡献与生态治理功能的重点环保项目,因政策执行偏差陷入停滞,不仅造成巨额资产闲置,也不利于区域生态治理与经济发展,与环保督察整改的初衷及优化营商环境的目标相悖。破解此类困境,核心在于锚定中央政策导向,规范基层执行流程,统筹兼顾环保目标与企业合法权益,重塑企业对政策与法治的信心。

　　其一,精准对标中央整改要求,及时纠正执行偏差。相关监管与问责部门应加强对基层整改工作的指导与监督,推动省级工信部门撤销不符合中央精神的决定,恢复企业合法生产资质,严格按照党中央、国务院批准的最终方案,聚焦“超产能问题”推进精准整改,避免扩大化、简单化处理,确保整改工作不偏离政策初心。同时,对政策执行中的偏差问题进行梳理复盘,明确责任边界,形成整改闭环。

　　其二,严守法治程序底线,保障企业合法权益。基层部门在整改过程中,应严格遵循《行政许可法》等法律法规要求,规范行政行为流程,充分保障企业陈述、申辩、听证等法定权利。对因政策执行调整给企业造成的合理损失,应依法依规予以补偿或妥善处置,践行法治政府建设要求,维护政策执行的稳定性与公信力。同时,强化政策溯及力管理,严格落实过渡期政策,避免用新政策否定既往合规操作,为企业发展提供稳定预期。

　　其三,健全政策执行协同机制,提升基层执行能力。建立中央、省、市三级整改沟通协调机制,确保政策解读与执行导向保持一致,避免因层级传导中的认知偏差导致整改失当。加强对基层执法人员的政策培训与法治教育,提升精准理解、执行政策的能力,引导基层在整改中兼顾刚性要求与柔性处置,主动为企业纾困解难,实现“以督促改”与“护航发展”的双向赋能。

　　其四,强化整改成效评估,建立容错纠错机制。完善环保督察整改成效评估体系,将政策执行合规性、企业权益保障情况、生态与经济效益统筹度纳入评估范围,倒逼基层整改工作提质增效。同时,建立政策执行容错纠错机制,对因客观原因导致的执行偏差,在及时纠正、挽回影响后予以合理考量;对刻意曲解政策、违规操作的行为严肃追责,形成“精准执行、容错纠错、严肃问责”的良性循环。

　　环保督察整改的最终目标,是推动生态环境质量持续改善与经济社会高质量发展的协同共进。唯有坚守中央精神、严守法治底线、精准执行政策,才能既破解环境治理难题,又守护企业发展信心,让生态文明建设与营商环境优化形成合力,真正实现“绿水青山”与“金山银山”的有机统一。
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